中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，质量变革是经济社会可持续发展的必然选择。浙江省是经济和人口大省，但同时又是国土面积小省，再加上“七山一水二分田”的地貌格局，造成土地空间资源历来是浙江的紧缺资源。新时期，伴随大湾区、大花园、大通道和大都市区建设的深入推进，全省保护与开发格局更加清晰，但同时对空间资源高效供给以及实现地域空间统筹考虑和有机整合的要求也日益提升。因此，如何科学高效地使用和管控有限的空间资源，解决经济发展、城市建设与耕地保护、生态安全的矛盾，有效推动省级战略的落地实施，将成为全省率先实现高质量发展的前提和基础。

一、提高空间开发质量是高质量发展的必然课题

（一）提高空间开发质量是推进生态文明建设的载体

十九大报告将建设生态文明提升为“千年大计”，提出要树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，实施可持续发展战略，建设人与自然和谐共生的现代化，提供更多优质生态产品满足人民日益增长的优美环境需要。国土空间作为建设美丽家园的载体，是深入推进生态文明建设的自然物质基础。提高空间开发质量，就是坚持顺应自然、生态优先的原则，通过合理划定和严格管控维护生态安全的区域，最大程度维持生态稳定和生态产品供应，从空间源头引导绿色发展，推进全省生态文明建设。

（二）提高空间开发质量是缓解新时代社会主要矛盾的举措

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从空间发展角度看，这种不平衡不充分突出地表现在人口经济发展与资源环境承载能力之间的失衡，主要表现在城镇无序扩张和生态、农业用地的不断减少。提高空间开发质量，就是要坚持发展新理念，立足资源环境承载能力，科学划定国土空间开发与保护格局，实施差异化、精细化的空间管控，建立健全空间发展长效机制，进而促进空间均衡发展，推动形成更高质量、更有效率、更可持续的空间发展模式，努力满足人民日益增长的美好生活需要。

（三）提高空间开发质量是考验政府现代化治理能力的核心

国土空间是一个国家行使主权的场所，相对于其他资源，国土资源具有战略性、有限性、外部性等特征，一旦对国土资源的保护开发方面出现失误，其影响具有广泛性、长期性和不可逆转性等特征，因此对于国土空间的合理开发使用直接体现了政府的现代化治理能力。近年来由于部门职责交叉重复、空间性规划重叠冲突等原因，各部门对空间资源分头管控和标准各异，造成项目选址、开发建设难以有效推进、政府规划朝令夕改，严重影响政府公信力和执行力。因此，有效提高空间开发质量，建设好、保护好、管理好国土空间是衡量执政党和政府执政能力，特别是空间治理能力的核心标准。

二、提高空间开发质量有待解决的主要问题

（一）空间开发强度过高、效率过低

我省以建设用地占国土面积比重计算的国土开发强度已经处于较高水平，2015年浙江省开发强度为12.30%[现状建设用地采用国土2015年变更调查数据，国土总面积根据全省统一要求采用测绘数据 ]，如果考虑我省山地和丘陵占70.4%的条件限制，则平原、盆地相对开发强度比上海、江苏、山东等区域都大。与此同时，以单位面积产出水平计算的开发强度仍然处于较低水平，《浙江省土地利用总体规划（2006-2020年）》确定我省2020年万元二三产业增加值用地量目标为26平方米，2015年实际执行仍达31.12平方米，与规划目标相比差距较大。此外，近年来我省农村居民点的用地总规模和人均用地面积不降反升，土地利用粗放，矛盾也较为突出。

（二）空间开发主体功能定位不清、布局不合理

近年来随着我省经济转型发展和生态文明建设的推进，尤其是实施主体功能区规划以来，我省不断探索优化空间开发规律，形成了一定成效。但必须看到，我省经济分布和资源分布不均衡的现实依然存在，部分地方政府GDP为上的执政思路依然难以完全改变，不考虑区域主体功能定位，不考虑本地区生态环境和自然资源禀赋，不衡量保护和开发的关系，肆意进行开发建设项目布局，导致生产要素配置不合理，空间开发与资源承载和环境容量错位，进而导致空间资源浪费和生态功能持续下降和退化。

（三）空间规划体系繁杂、开发管控错位

当前，我国缺乏科学的空间规划体系，既没有明确的顶层规划，又没有明确的各级各类规划管控边界，从而造成整个空间规划体系缺乏纵向约束和横向统筹机制，空间领域的总体格局和要求不清晰，各层级各部门规划空间重叠、内容重复、功能冲突的趋势愈演愈烈。进而出现规划越编越多，但却越来越难以形成对空间资源科学统一的开发与保护指引，不仅严重影响了规划的严肃性和实施效力，更加剧了地方空间资源的供求矛盾。

三、提高空间开发质量现阶段的可行之策

（一）尽快明确空间规划体系

为避免空间开发行为的盲目性，须确保空间开发有规可依，依而有效。而针对现行复杂繁琐的空间性规划弊端，当前最需要解决的问题是尽快理顺各类规划关系，设立空间领域的顶层规划、调整优化其他专项性规划，明确各类规划的定位、内容、边界和相互关系，建立一套纵向衔接、横向协调的空间规划体系，为科学高效地开发空间提供依据。

1、明确空间发展的“顶层规划”。各级政府必须有一本可以作为空间领域“规划龙头”的顶层规划，该规划应着眼于国土空间利用的基础性、长期性、全局性和关键性问题，提出空间利用战略与总体布局，统筹安排生产、生活和生态功能，为各类规划编制提供基本依据。其中，省级层面重点明确省级管控区域的主要边界和管控要求，以及对各市县主体功能定位、开发与保护空间比例、开发强度、基本农田总量等指标的定量管控。市县级层面主要根据省级规划确定的管控指标和要求，具体谋划市辖区或县域国土空间保护和开发格局，开展具体的功能区划，明确在此基础上形成管控导向，部署城镇体系、重大基础设施、产业平台等领域的空间布局和发展重点，形成统领市县空间发展的“一张蓝图”，成为市县空间性规划的“顶层规划”。

2、调整优化专项性空间规划。调整精简各类专项规划，根据研究确需政府进行规划调控的领域，相应保留必要的专项规划，并严格界定各规划的技术标准、内容边界，明确规划重点，形成与顶层规划相衔接的规划层级、规划目标、空间布局和深化部署；做好与同级规划间的充分协调衔接，避免内容冲突矛盾。对于市场发挥决定性作用领域，尽量不编或少编规划，并且原则上一个领域编制一个“大规划”，将一些无需编制规划但确需政府发挥调控作用的领域调整为指导意见和行动计划等。

（二）尊重空间开发适宜性评价

为提高空间资源开发的科学性、合理性和准确性，应充分重视开发适宜性评价，切实将其作为空间开发利用的前置条件。

1、深化自然本底评价。科学合理的评价区域现状本底条件和未来发展潜力，对于提高空间开发质量，形成人地和谐的开发格局具有基础性作用。就具体评价方法而言，应重视利用新技术手段（GIS、RS、WEB-GIS 和可视化技术等），充分借鉴和整合地理学、生态学、土地科学、灾害风险科学等多学科知识，推动统计数据、地图信息数据、观测数据、社会调查等多源数据融合，尝试从不同尺度国土空间规划、土地利用与管理等实践需求出发，构建一个涵盖多尺度多维度的国土空间开发建设适宜性研究体系，有效提高适宜性评价的科学性和效率。

2、加强区域发展战略分析。在尊重自然本底条件的前提之下，应充分重视国家和省级重大战略导向、地方战略定位和战略部署对于自然本底评价结果的有效修正。一是自然本底评价结果相同的区域，可根据对地区战略导向的研判，确定为不同的主导功能，比如，地方实施“小县大城”发展战略，对具有类似自然本底的区域，可能将县城周边区域划入城镇发展空间、偏远乡镇周边划入农业生产或生态保护空间。二是在自然本底评价结果不同的区域，可根据重大战略政策的引导，确定为相同的主导功能，比如，“低丘缓坡开发”等战略的提出，则可能将原先受坡度因素制约而不适宜进行城镇开发的区域调整入城镇可发展空间。

（三）严格执行差异化管控措施

根据自然本底条件和区域发展战略，将空间划分为适宜于不同空间开发与保护行为的分区，制定并严格执行对应的空间管控，提高空间开发行为与自然地理条件、经济社会因素、区域发展基础的契合性，实现空间资源的有效配置，协调和解决生态保护与发展建设的矛盾，达成区域空间良性可持续发展。

1、明确与空间相对应的分区管控。针对依据开发适宜性评价结论获得的差异化空间分区，制定针对性的城乡建设、产业部署、生态保育和其他建设的差异化空间引导原则，明确主要开发建设行为空间准入要求。对于需严格保障的地区核心自然生态资源、农业资源、对地区空间格局具有重要决定性或影响性的资源，则按底线管控的原则，突出明令禁止的行为，保障核心空间资源，引导人口和生产力合理布局。

2、建立与事权相对应的分级管控。省与市县级政府应结合具体事权范围形成空间的分级管控。省级政府应从省域分区视角入手，总体把握管控方向和原则，重点落实对生态保护红线、永久基本农田红线区域等核心空间资源和核心空间指标的管控，其他开发建设行为不宜管制过细；市县级政府应结合市县空间规划的编制深度，做好差异化、精细化的空间开发建设行为、保护要求的管控落实。

（四）加强空间资源的实时监控

为确保对空间开发情况的实时监控，应充分利用地理空间信息技术，建立空间信息数据库，提升全省国土空间数据获取能力和监测能力，并有效推进空间规划的衔接、融合。

1、构建省级空间地理信息数据库，提升全省空间与专题数据获取能力。在现有省级基础地理信息数据库的基础上，构建不同空间尺度、不同时段的生态、经济、社会等专题地理信息数据库,同时结合各类空间性规划的数据基础，建设集基础地理信息与空间规划专题地理信息为一体的省级空间地理信息数据库，用以综合反映全省空间资源的状态、存量、结构和格局，为科学开发利用空间资源提供数据支撑和可靠依据。

2、组建实时监测管理平台，实现对空间资源的动态实时监测。建设覆盖全省、统一协调、动态更新的国土空间动态监测系统，重点对城镇产业集聚区域的开发建设、重点生态功能区域的生态环境保护、重要农产品生产区域的基本农田变化等情况，通过遥感监测、远程取证、计算机分析、机助解译、主动预警等信息手段，提高发现和处理违规开发问题的反应能力及精确度，以此作为全省空间资源使用和空间规划实施的重要依据。

3、搭建网络化交换平台，推进空间性规划的衔接融合。通过搭建网络化的信息平台，扩大数据库的共享范围，建立支持跨部门、跨行业的专题地理空间信息资源交换、共享与更新的管理体制和运行机制，以及相关标准规范和安全保障体系，实现跨部门跨行业的“横向”地理信息与专题信息资源的交换与共享，以及上与国家，下与市、县“纵向”地理信息和专题信息资源的互联互通，为统一空间规划体系，加强空间规划统筹衔接提供数据基础。