本文刊于《发展规划研究》2026年第1期（总第1期），全文近期将在中国知网、维普、万方数据库发布，敬请关注。

作者：陈雯（通讯作者），中国科学院南京地理与湖泊研究所二级研究员，中国科学院大学资源与环境学院教授、博士生导师，长三角区域一体化研究中心（民盟江苏合作）主任；李禕，河海大学公共管理学院教授、博士生导师；杨柳青，中国科学院南京地理与湖泊研究所助理研究员。

— 期刊导读 —

《长三角区域规划的再创造与国家治理逻辑》

我国编制区域规划，旨在应对地方过度竞争、整合各类资源、优化空间布局，提升整体竞争力。从历史演进看，我国区域规划经历了由苏联模式主导向学习日本、德国经验的重要转向。但这种借鉴并非简单的制度移植，而是嵌入本土治理体系的选择性吸收和再创造，由此形成三点特色差异：目标上服务于国家发展战略、治理上保持国家主导、功能上兼具资源配置与传递战略意图。正因如此，中国区域规划呈现不同于西方的制度逻辑。改革开放以来区域规划曾一度被弱化，进入21世纪又成为国家治理重要工具。这一“规划复兴”引出核心问题：它意味着国家空间治理模式的深刻转型，还是中央对地方发展偏差的持续调适与治理修补？为回应这一问题，本文以长江三角洲地区（简称“长三角”）为研究对象。

一、理解我国区域规划的制度语境：“计划”到“规划”的治理转型

理解区域规划的复兴，首先需置于中国特有的规划制度体系之中。2018年《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》确立了以发展规划为统领、国土空间规划为基础、专项与区域规划为支撑的统一规划体系。其中国家发展改革委主导的区域规划为跨行政区规划，反映中央在市场化和分权化下重塑空间治理能力的实践。

与西方区域规划强调社会均衡不同，中国区域规划从诞生之初便与经济发展目标紧密联系，其核心关切始终是经济活动的空间组织与发展资源的区域配置。改革开放后，财政分权使中央逐步退出对微观经济的直接干预，传统区域规划随之边缘化。进入21世纪，伴随着区域差距扩大、地方竞争加剧以及跨区域发展问题不断涌现，中央政府开始重新寻求统筹区域发展的制度工具：2002年“五年计划”更名为“五年规划”，2005年国务院将发展规划界定为国家履职手段，规划被重新赋予治理工具功能，其作用不再是替代市场，而是通过设定战略目标、塑造空间框架引导市场运行和地方发展。此后，京津冀、长三角、粤港澳成为高质量发展动力源，区域规划更侧重贯彻国家意志，通过区域协同和一体化促进高质量增长。可见，区域规划的复兴并非国家重新掌控经济活动，而是以新的空间治理技术重塑发展秩序。

二、国家空间治理的渐进重构：长三角三轮区域规划的演化

自浦东开发开放以来，长三角成长为中国最具活力的区域之一，是国家发展改革委主导区域规划最为密集的地区。21世纪以来，国家先后出台2010年、2016年、2019年三轮规划，表面上这只是规划文本的更新，实质上对应着国际环境变化，并体现干预对象、治理工具和实施机制的转型，呈现从“配置空间”向“协调空间”再向“治理空间”的渐进转型。

配置空间

2010年《长江三角洲地区区域规划》

2010年规划出台，标志着区域规划在国家治理体系中的正式回归。彼时出口导向工业化快速推进，中央政府试图通过区域规划进一步提升长三角在国际分工体系中的竞争优势，赋予其世界级城市群等战略定位。与后续规划不同，2010年规划重点并非重构区域内部关系，而是通过优化空间布局和资源配置提升效率，核心逻辑为“配置空间”。当时长三角处于重化工业发展期，地方政府围绕机场、港口、铁路及大型项目激烈竞争，重复建设突出，因此规划的重要任务便是在更高尺度协调资源配置。为此，规划提出“一核九带”总体空间结构，并对钢铁、石化实行严格区域准入，仅允许在连云港徐圩港布局大型石化基地，减少了生态压力、避免了产能过剩。总体而言，2010年规划体现的是选择性空间配置。国家将有限的政策资源集中于关键领域，介入方式从全面配置转向选择性配置、从直接控制市场转向塑造市场运行的空间条件。

协调空间

2016年《长江三角洲城市群发展规划》

2016年规划体现了治理逻辑的重要转变。金融危机后中国经济进入新常态，单纯依靠基建和产业扩张的模式已难以为继。在此背景下，国家提出共建“一带一路”、长江经济带等重大部署，将长三角定位为引领全国转型升级的增长极。这一转变首先体现在规划尺度的调整上。首次将安徽的合肥及沿江地区纳入，使长三角扩展为跨越东中部的巨型城市区域，意在以更大尺度重组协调地区关系。更重要的是，2016年规划将城市之间的关系作为治理重点，核心逻辑转为“协调空间”，规划不再关注单个项目的布局，而是关注不同城市在区域体系中的功能分工，以及由此形成的协同发展的整体格局。上海被赋予全球城市和科创中心使命，推动部分非核心功能向周边转移，周边城市纳入更紧密的协作体系。规划还探索生态补偿、跨区域财政转移支付等制度创新，以解决利益分配问题。这标志着国家空间治理逻辑的重要升级，国家的角色由战略资源的配置者逐渐转变为区域关系的协调者。

治理空间

2019年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》

2019年规划标志长三角一体化进入新阶段，进一步将区域治理体系纳入规划对象，实现了从空间布局向治理建构的转变。这源于国内外发展环境的深刻调整，国际中美经贸摩擦升级、供应链安全突出；国内转向高质量发展，长三角被赋予服务国家战略安全、引领高质量发展的更高使命。2019年规划首次将“高质量”“一体化”确立为核心目标。更为重要的是，国家干预方式发生了显著变化。前两轮主要通过空间布局和功能安排影响发展，2019年规划则开始直接构建治理体系。一是建立组织架构，设立推动长三角一体化发展领导小组，四省市组建区域合作办公室；二是构建制度体系，围绕交通、生态、科创出台专项规划，细化责任主体与考核机制；三是推动市场与社会力量参与，区域治理不再完全依赖行政命令。其中，长三角生态绿色一体化发展示范区作为跨越沪苏浙的试验空间，探索突破行政边界的治理模式，具有特殊意义。从治理逻辑看，2019年规划已经超越了传统区域规划的范畴，重点已从塑造空间结构转向塑造治理结构，区域规划演变为一种组织区域治理、协调多元主体并推动国家战略落实的重要治理技术。

三、讨论：区域规划的再创造与国家治理逻辑

长三角三轮规划的演进表明，区域规划的复兴并非简单的规划更新，而是国家空间治理逻辑持续调整的结果，呈现出从资源配置、功能协调到制度整合的渐进转型。从干预对象看，2010年聚焦战略性资源与重大项目，2016年转向城市功能关系，2019年将跨区域治理体系作为对象，国家关注重点已从“空间中的资源”转向“空间中的关系”，再延伸至“组织这些关系的制度”。与西欧对照，西欧区域规划从“空间凯恩斯主义”转向“新自由主义规划”，国家主导弱化，而中国区域规划则在21世纪重回治理议程中心。已有研究多解释为央地关系调整或回应地方增长主义，但长三角案例显示，其意义更在于规划本身被持续“再创造”。国家发改委主导的区域规划已演变为战略性经济治理工具，核心是重塑功能定位与创新落实机制。然而这些变化并未触及根本制度，财政分权、行政分权与地方主导发展的格局并未实质改变。因此区域规划并非彻底的制度重构，而更接近“治理修补”，即在既有框架上叠加新的规划工具与治理平台，修正市场化和地方化的偏差。