中央城市工作会议是中国城市发展政策的风向标。2015年12月，时隔37年后召开的中央城市工作会议确立了新时代城市工作的指导思想和重点任务。2025年7月，第五次中央城市工作会议再次在北京召开，提出一系列新理念新部署，与十年前相比，既有传承，又有创新。

一、不变：一脉相承的“人民城市”与“生态优先”导向

（一）以人民为中心的城市发展理念始终不变

两次会议均强调“人民城市”理念，把满足人民对美好生活的向往作为城市工作的出发点和落脚点。2015年会议提出“坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”，明确做好城市工作的根本在于让人民群众生活更方便、更舒心、更美好。2025年会议进一步强调“人民城市人民建、人民城市为人民”，要求“认真践行人民城市理念”，“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”。

（二）生态优先和绿色发展一以贯之

2015年会议将“绿色”纳入发展理念，要求城市坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，改善生态环境。会议明确贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，以解决环境污染、“垃圾围城”等问题为重点，不断提升城市环境质量。绿色导向在2025年会议上得到持续深化，会议提出建设绿色低碳的美丽城市，要求“巩固生态治理成效，推动减污降碳、扩绿增效协同，实现城市绿色转型”。

二、变化：城镇化发展新形势下的七大转变

（一）趋势判断之变：从快速增长期转向稳定发展期

2015年：会议召开时，中国城镇化仍处于波澜壮阔、规模最大、速度最快的进程中，城市发展带动了经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。会议强调中国城市发展已进入新的发展时期，需提高新型城镇化水平，走出中国特色城市发展道路。

2025年：当前我国城镇化率已达到较高水平（约67%），未来将进入“缓慢发展”或“饱和阶段”。中央首次明确判断，“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期”，标志着城市工作将更加注重内涵式发展和质量提升。

（二）发展模式之变：从规模扩张到内涵集约

2015年：当年公报提出“推动以人为核心的新型城镇化，发挥这一扩大内需的最大潜力”，要求“加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造”，将之作为改善人居环境、拉动投资增长的重要举措。棚改货币化安置政策在此后几年大规模推行，一度对房地产投资和城市建设起到了强力的拉动作用。

2025年：当前房地产市场已进入低增期，新建扩张空间有限，同时财政和土地出让收入难以再支撑大规模拆迁安置。2025年会议明确要求“以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效”，提出“稳步推进城中村和危旧房改造”。标志着城市建设模式由过去大拆大建、大规模棚改，转向更加审慎、注重品质的存量更新模式。

（三）空间布局之变：从城市群主导到都市圈协同

2015年：会议将“城市群”确立为城镇化的核心空间载体，提出“以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展”，强调“优化提升东部城市群，在中西部地区培育发展一批城市群、区域性中心城市”。当时我国城镇化率刚突破56%，人口红利仍在释放，需依托京津冀、长三角、珠三角等城市群吸纳农业转移人口，政策重心在于“做大”，通过城市群的辐射力带动外围中小城市。

2025年：当前我国城镇化率已达67%，核心城市人口集聚趋缓，都市圈内中小城市与核心城市的要素流动仍存在壁垒，政策重心转向“做优”，从“规模扩张”转向“功能协同”。2025年会议在延续城市群战略的基础上，首次将“都市圈”与城市群并列，提出“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”。

（四）发展动能之变：从要素驱动到创新驱动

2015年：当时我国处于“人口红利”与“土地红利”叠加期，政策重心在于通过制度松绑激活增长潜力，产业发展仍以传统制造业为主导。2015年会议将“统筹改革、科技、文化三大动力”作为核心任务，强调“推进规划、建设、管理、户籍等方面的改革”“深化城市管理体制改革”，并提出要“明确主导产业和特色产业，强化大中小城市产业协作协同”。

2025年：当前传统的以工业化带动城镇化快速驱动模式已经难以为继，土地出让收入骤减，工业企业效益不断降低，必须依靠科技突破和产业升级培育新动力。2025年会议将“建设富有活力的创新城市”列入七大重点任务，明确提出“精心培育创新生态，在发展新质生产力上不断取得突破”“依靠改革开放增强城市动能”，标志着发展方式从“要素依赖”转向“创新引领”。

（五）城乡关系之变：从二元合弥到融合共生

2015年：当时我国城乡居民收入比高达2.73:1，农村基础设施和公共服务短板突出，政策重心在于“缩小差距”。2015年会议首次将“城乡关系”纳入城市工作核心框架，提出“城镇化必须同农业现代化同步发展，城市工作必须同‘三农’工作一起推动，形成城乡发展一体化的新格局”，核心逻辑是以城带乡、以工补农，通过城镇化辐射带动农村发展。

2025年：政策重心从“单向带动”转向“协同发展”，目标实现要素双向流动、功能互补共生。会议提出“促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展”，并着重强调“以县城为重要载体的城镇化建设”。

（六）风险防控之变：从事后处置到主动防御

2015年：该阶段治理逻辑是以问题导向的单点突破，大量人口快速涌入城市导致“大城市病”集中爆发，政策重心在于“应急处置”与“工程改造”。2015年会议将“治理城市病”作为核心议题，重点针对人口膨胀、交通拥堵、环境污染等显性、阶段性问题提出应对措施，强调“加强城市安全监管，健全城市应急体系，提高防灾减灾救灾能力”。

2025年：当前我国城市系统复杂性显著提升，复合型风险（极端气候+老龄化社会+网络攻击等）交织叠加，政策重心转向“源头防控”与“动态适应”。2025年会议首次将“建设韧性城市”上升为总体目标，提出“强化城市自然灾害防治，统筹城市防洪体系和内涝治理；加强社会治安整体防控，切实维护城市公共安全”。

（七）城市治理之变：从精细化管理到数字化治理

2015年：当时我国城市管理仍以“物理空间管控”为主，部门协同“条块分割”现象严重，信息化水平处于打基础阶段，政策重心在于“建机制、补短板”，城市治理逻辑是问题导向的分项突破。2015年会议将“提高城市治理能力”聚焦于管理体制改革与基础能力建设，提出“统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性”“创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理”。

2025年：当前我国数字经济规模占GDP比重达41%，为“一网统管”提供了坚实的基础支撑，政策重心转向“系统集成、效能提升”。2025年会议将“智慧城市”纳入现代化人民城市建设目标，强调“创新城市治理的理念、模式、手段”，标志着治理范式从“条抓块统”转向“数智驱动”。

三、对我省下一步城市工作的相关建议

深刻把握城市内涵式发展的战略取向，告别大规模增量扩张，坚定不移转向以存量提质、效能跃升为核心的集约化发展模式。一是坚持以人为本，不断深化推进都市圈建设、城乡融合发展。优化城市空间结构与功能布局，构建多中心、组团式、网络化格局，进一步促进人口、产业、交通集聚优化，加快推进“发展轴-中心镇-重点村”协同网络建设，进一步促进要素双向流动。二是强化创新驱动，激活城市发展新动能。深化开发区“亩均效益”评价改革，建立以创新密度、产出效益为导向的资源配置机制，促进数字技术与实体经济深度融合，培育一批具有核心竞争力的新质生产力集群。三是向存量空间要空间，全面推进有机更新。以城市更新为核心抓手，因地制宜、分类施策推进老旧小区、城中村、老旧厂区、老旧街区等更新改造，坚决杜绝大拆大建。积极探索推广居民“自主更新”、政府引导、市场多元参与等可持续更新模式，激发内生动力。完善更新项目生成机制和实施路径，确保更新工作有序、高效、可持续。四是向低效要效益，强化立体复合开发。大力盘活批而未供、供而未用、低效利用和闲置土地资源。推动工业用地“退二优二”、“退二进三”及混合复合利用。强化地上地下空间统筹规划与协同开发，鼓励竖向分层综合利用，显著提高土地利用强度和综合效益。五是创新城市治理模式，提升管理运行效率。持续优化“一网统管”城市运行管理服务平台，强力推进跨部门、跨层级、跨领域的数据共享与业务协同，打造信息集成、部门联动、精准高效的智慧治理模式。