2009第22期（总第398期） 二〇〇九年七月十三日
[导读] 6月17-18日，由省发改委副主任、省发展规划研究院院长刘亭带队，省发改委、省发展规划研究院、省城乡规划设计研究院等单位组成的联合调研组，先后赴义乌、松阳，考察了义乌市苏溪镇月白塘村、松阳县的新兴乡外孟村、古市镇筏铺小区和叶村乡麻寮村的宅基地置换工作，与有关部门进行座谈，并形成调研报告。其调研报告介绍了两市县农村宅基地置换的三种模式，分析了其成效与存在的问题，并对如何加快推进农村宅基地置换提出了对策建议。现将调研报告刊发，供有关领导参考。
义乌、松阳农村宅基地置换调研报告
调研组
一、义乌、松阳农村宅基地置换的三种模式
1、园中村改造置换模式
月白塘村位于省级经济开发区——义乌工业园区内，由万春亭、月白塘、后高三个自然村组成，人口358人，143户。村里耕地已全部被征用，是一个典型的园中村。2008年，在市、镇两级政府及有关部门的引导下，对所建新房进行生产、生活用房功能分区，形成具有义乌特色的园中村改造模式，被列为省级新农村建设改革试点。
具体做法是：按照生产、生活用房相分离的原则，农民用宅基地置换住宅和标准厂房，住宅有多层和高层公寓两种，原有住房评估后予以补偿。住宅和标准厂房统一规划、分步建设，即先建设多层公寓，再建设标准厂房，最后建设高层住宅。置换标准：按人头确定农户的建设用地面积×6，得出农户安置房的总面积，农户可在多层公寓、标准厂房和高层住宅中，根据这一总面积自由组合进行置换。住宅建设分为两个区，一个区供农户自住，一个区供农户出租，其土地性质均为国有划拨，补足土地差价后可进入市场交易。多层标准厂房的土地性质仍为集体所有，农户参股并成立董事会，组建村集体资产经营公司进行运营。
月白塘村原有村庄建设用地3.66万平方米，通过宅基地置换住宅和生产用房，进行生产、生活用房功能分区，住宅规划用地面积为2.07万平方米，节约住宅用地43.4%。而村庄的建筑总面积则从2.62万平方米扩大到8.52万平方米，是原来的3倍多，土地的集约利用率大大提高。
2、土地整理置换模式
2008年，松阳县全面开展农村破旧房改造工作，新兴乡外孟村和叶村乡麻寮村抓住机遇，将破旧房改造和宅基地复垦结合起来，连片拆除破旧房、闲置房，重新规划建新房，多余宅基地复垦为耕地，或用来安置附近山区的移民，探索出宅基地的土地整理置换模式。
新兴乡外孟村是平原村，全村共105户，314人，村主导产业为茶叶，2008年人均纯收入为5438元。宅基地置换的具体做法是：坚持“一户一宅”和“拆二还一”政策，对有产权证的多余宅基地按90元/平方米、无产权证的按30元/平方米由村集体统一收回；并统一规划，按人口确定占地标准，严格控制建房规模，节约集约利用土地。农民按“拆二还一”政策建新房面积不足部分以180元/平方米向村集体购买；对于困难老人，由村集体出资建新房供其居住，产权归村集体所有。通过宅基地置换，外孟村建筑面积从7万平方米减少到3万平方米，留足了未来10年建设用地空间，复垦耕地65亩，已承包给种茶大户种上了名优茶。
叶村乡麻寮村位于松阳县饮用水源——东坞水库下沿，地理位置与生态环境优越。全村共97户，287人，2008年人均纯收入为4730元。宅基地置换的具体做法是：将农村破旧房改造、宅基地复垦、山区农民下山脱贫有机结合起来，在村庄中心地带重新规划建设农村新社区，农户用旧宅基地按1：0.6的比例置换新宅基地，面积不够的农户以400元/平方米向村集体购买，多余或不需建房的则按160元/平方米进行补偿。多余的宅基地，部分用于安置东坞水库上游山区农民的下山脱贫，大部分用于宅基地复垦。通过宅基地置换，麻寮村的建设用地面积由5.2万平方米减少为2.7万平方米，其中本村农户2万平方米，安置下山移民0.7万平方米，还有多余宅基地2.5万平方米复垦为耕地。
3、下山移民置换模式
古市镇地处瓯江上游松古平原中部，全镇面积47平方公里，建成区1.5平方公里，下辖30个行政村，五个居委会，总人口2.2万人，其中建成区常住人口1.1万人，1998年列入全省第二批综合改革试点镇，2007年被列为丽水市重点培育中心镇。古市镇周边有新处、谢村、玉岩外片等三个山区乡镇，50多个山区行政村，2万多山区人口，有1000多人受地质灾害的威胁，尚有5000多库区人口需搬迁。
具体做法是：古市镇政府作为项目实施业主征用筏铺村土地，以成本价出让给下山移民，土地性质为国有划拨，补交差价后可上市交易。移民小区实行统一规划、统一设计、统一管理，采用联建式建造住宅，户型分为大、中、小和沿街商住四种类型，占地面积最小75平方米，最大120平方米，小区的道路、管线、绿化、外墙粉刷等设施统一配套。山区农民搬迁到移民小区后，山上原有宅基地复垦为耕地，不易复垦的则恢复生态。
筏铺下山脱贫移民小区是松阳县松古盆地万人下山移民工程的重要组成部分，是规划安排的下山移民重点安置小区之一。移民小区总体规划29.6万平方米，计划安置下山移民1200户，约4000-5000人。小区主要道路与古市镇主街道相连接，交通非常便利。建成后的移民小区，与古市镇区融为一体，居住环境十分优美，是山区人口向中心镇集聚、农村宅基地置换的一种典型模式。
二、义乌、松阳农村宅基地置换所取得的成效
农村宅基地置换是一个系统工程，涉及房屋建设、人口搬迁、土地复垦等方方面面，牵一发而动全身。义乌、松阳两地通过一年多的实践，宅基地置换取得了显著的综合成效。
1、扩大了农村消费需求，促进了返乡民工就业
在国际金融危机背景下，国家实施扩大内需政策，尤其是扩大消费需求事关经济持续增长的全局，而农村消费量大面广、潜力巨大，是扩大内需政策的重要着力点之一。推进农村宅基地置换，政府增加了农村投入，农村增加了项目投入，农民增加了建房投入，着实抓住了扩大农村消费需求的切入点，有力地拉动了钢材、水泥、家具家电及装潢材料等需求。可以说，住房消费是农民的最大消费。以松阳为例，在农村建一栋房子，要投入20万元左右，2008年启动农村破旧房改造工程以来，拉动农民建房、农村基础设施建设以及相关行业消费6亿多元。同时，增加了农村的非农就业岗位，如泥水工、木工、电工及运输等多个工种，促进了农民特别是返乡民工的就业。
2、破解了农民建房难题，改善了农村居住环境
通过建立宅基地置换机制，农户先拆后建，既坚持了“一户一宅”政策，又落实了新建房屋的宅基地问题，一举破解了困扰农民多年的建房难题。如松阳县在不占用一分耕地的情况下，保证了所有破旧房改造农户的建房用地，还利用腾出的建设用地，解决了718户农民久拖未决的建房难题。同时，连片拆除农村破旧房，重新规划布局建新房，既改善了农村的居住环境，提高了农民的生活品位，又从根本上治理了农村脏、乱、差现象，加快了农村新社区建设的顺利推进。在义乌的月白塘村，还进行生产、生活用房功能分区，有效地保证了安全生产的需要。
3、增加了农民财产性收入，壮大了集体经济实力
推进农村宅基地置换，不但改善了农民的生活居住条件，而且提高了农民的财产性收入。以月白塘村为例，通过宅基地置换城镇房产，农户的房屋价格从砖木70元/平方米或砖混315元/平方米，上升到多层4200元/平方米或高层4500元/平方米，农户的财产性收入迅速增长；依托义乌小商品市场，多余房屋出租是可预见的，出租房屋每户平均就可增加年收入约1.2万元。同时，还壮大了村集体经济实力。如松阳县新兴乡外孟村通过宅基地置换、复垦，村集体结余了100多万元，复垦耕地承包给农户后，每年可为村集体经济增加1.6万元收入，外孟村从村集体经济“空壳村”一跃成为“富裕村”。
4、促进了农村人口集聚，推进了土地节约集约利用
在农村宅基地置换中，一般通过整村搬迁和自然村撤并，促进人口从自然村、“空心村”和山区村向中心镇、中心村、平原村集聚。如松阳的筏铺移民小区建设，是作为古市镇实施“兴产业、聚人口”战略的重要抓手，高起点规划、高标准建设，实现移民小区和城镇发展的有机融合。同时，通过农村宅基地置换，清理了农村“一户多宅”等历史遗留问题，在以旧换新的宅基地或住房安排上，严格控制人均建设用地面积，并采用容积率较高的多层和高层形式，义乌的生产用房也是四层以上，促进了土地资源的节约集约利用。
三、义乌、松阳农村宅基地置换中存在的问题
1、村庄建设资金筹措比较困难
在农村宅基地置换过程中，从拆旧房、建新房，到村庄基础设施配套项目建设，都需要大量资金投入。在欠发达地区，农户收入比较低，特别是一些困难户，建新房的资金压力非常大。而村庄的道路、供水、排污、垃圾收集等基础设施配套项目，由于农村集体经济比较薄弱，一般通过宅基地复垦的收入来平衡，但建设在前、复垦在后，筹措村庄建设资金的难度较大。通常都是村干部向银行贷款，个人先垫付村庄配套设施建设的启动资金，压力大、风险也大。除此之外，缺乏其他行之有效的融资方式。
2、建设用地跨村流转缺乏依据
目前，对高山远山、大中型水库库区、地质灾害频发地区的移民工程，其集中安置有一套比较完整的政策规定，而对近山移民的分散安置则没有具体的政策规定。在旧村改造中，平原村通过宅基地置换节约出来的建设用地，在留足今后二十年的发展用地之后，本着推进人口集聚的原则，通常用来安置附近山区零星搬迁的移民。但在实践中，却遇到宅基地不能跨村流转的政策障碍，有关宅基地只能在集体经济组织内部转让等规定，也制约着下山移民工作的顺利推进，这种分散的移民安置在土地等政策处理上还缺乏依据。
3、解决历史遗留问题难度较大
虽然法律、法规及政策对农村宅基地的面积及其他权利进行了严格规定，但从实际来看，农村宅基地在管理上仍存在着诸多不易解决的问题。如，农民在建成新房以后，以“祖上遗产”等为由，拒绝拆旧房，“一户多宅”问题难以解决。再如，有的农民已在城镇买房置业，但仍保留着农村宅基地及住房，在农村旧房改造中，不想继续在农村建新房，也不愿拆掉旧房子，给宅基地的连片置换增加了不少难度；有的则已成为城镇居民，享有房改房等城镇住房保障政策，同时又保留继承得来的“祖屋”，在农村宅基地置换中，继续享受拆迁安置政策，造成社会的极大不公平。
四、推进农村宅基地置换的对策建议
1、加强宅基地置换的整体谋划工作
抓住全省加快推进农村住房改造建设的机遇，将新农村建设、旧村改造、下山移民等有机结合起来，加强农村宅基地置换工作的整体谋划。一是按照推进形成主体功能区的要求，加快修编村庄布点规划，统筹人口和村庄的空间布局，撤并自然村、小山村，改造空心村、破旧村，建设农村新社区，推进农民居住集中化、土地复耕规模化。二是研究编制农村宅基地置换专项规划，在总结现有经验和置换机制的基础上，总体部署农村宅基地置换的目标、任务，科学安排置换时序，以确保农村宅基地置换的有计划、有步骤推进。三是将农村宅基地置换项目加以整合，争取列为重点建设项目，为跨村集体经济组织的土地整理、置换、复垦、流转等政策处理开辟“绿色通道”。
2、多渠道筹集建设资金
以扩大农村消费为切入点，重点增加农村金融要素投入，多渠道筹集农村宅基地置换资金，着力解决“钱从哪里筹”的问题。一是各级政府要加大资金投入，提高宅基地置换的补助和奖励标准，各职能部门要加强协调，将有关涉农资金加以整合，投入农村宅基地置换工程，提高资金的使用效率。二是各金融机构要推动农村住房贷款发展，重点支持农民住房建设和农村公共设施建设，对于满足信贷条件的，可适当提高贷款额度，延长贷款期限，实行优惠利率。三是研究制定复垦指标分配、工商税费减免等方面政策，积极引导工商企业等社会力量参与农村宅基地置换。
3、创新农村土地管理制度
一是稳定宅基地复垦政策，加大复垦支持力度，坚持城乡建设用地增减挂钩，新增宅基地整理复垦指标与城镇建设用地相互衔接，充分调动宅基地置换的积极性。二是移民在邻近平原村的分散安置，具有成本低、效率高的优势，应加以鼓励和引导，在土地等政策处理上视同集中安置，以解决移民的后顾之忧。三是针对已在城镇购房置业人群，坚持自愿、有偿的原则，探索建立农村宅基地的退出机制，促进农村宅基地置换的成片推进。四是创新农村土地的经营管理制度，引入市场运行机制，盘活土地存量和节约使用后的土地增量。
调研组组长：刘 亭
成 员：李 军 陈 林 庞晓琳 庞亚君 徐建新 赖华东 洪 明
执 笔：刘 亭 庞亚君 赖华东
|